清帝國時期的行政管理－從納入版圖到建省改革

——從海防視角與治理細節，一窺台灣在清代的行政治理全貌

清帝國時期的行政治理

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一、從納入版圖到「要不要治理」的兩難抉擇

台灣，在清康熙二十三年，也就是西元一六八四年，正式納入清帝國的版圖。

當時，清廷派施琅出征，擊敗鄭氏政權。雖然成功收復台灣，但清帝國對台灣的看法，跟大航海時代來過的歐洲列強，像西班牙、荷蘭，非常不同。

荷蘭人來台，是為了發展貿易據點。他們趁著西班牙勢力在台灣衰退的時候，把西班牙人趕走。要不是後來，鄭成功把台灣當成反清復明的基地，荷蘭人也不會這麼輕易撤離。

反觀清帝國，消滅鄭氏政權之後，思考的就不是要跟誰貿易，而是如何治理。這地方要不要管？能不能有效治理？如果治理不好，台灣又變成反清基地，那豈不是更麻煩？

康熙年間，朝廷裡有不少大臣建議乾脆放棄台灣。理由很簡單，盜賊猖獗、治理困難、成本高昂。但也有施琅這樣的大將軍堅持主張，台灣物產豐富，地理位置重要。最後，清廷決定留下台灣，劃歸福建省，並設立一府三縣，開始最初的行政治理架構。

（請你翻開課本地圖，看看台灣府，以及台灣、鳳山、諸羅三縣的位置）

康軒版七上歷史ch4 p.119

二、「為防台而治台」──清初消極治台政策與社會現象

那麼，清帝國是怎麼治理台灣的呢？

一言以蔽之，叫做——為防台而治台。治理的重點，不是開發，而是防範。

防止什麼呢？防止台灣變成反清復明的基地。防止漢人與原住民聯手叛變，躲進深山，不易捕捉。為了達到這個目的，清廷實施了兩項重要政策。

第一，渡台禁令。漢人男子來台，必須持有渡台證照，而且原則上禁止攜家帶眷。這樣一來，來台的漢人男多女少，導致民間流傳一句諺語，叫做「有唐山公，無唐山媽」。當時社會上，也出現了一群無業、單身的遊民，被稱為「羅漢腳」。

當然，這並不代表台灣真的完全沒有漢人女性。早在荷蘭、鄭成功時期，就已有女性移民來台。而且渡台禁令也不是一成不變，時緊時鬆，同學們你可以留意一下，康軒歷史課本這一章的探究活動，從史料看渡台禁令的實施，有些時期還是允許攜家帶眷來台的。

因此，即便部分漢人男性也會與原住民女子通婚，但從現有的史料來看，「有唐山公，無唐山媽」這句諺語只是反映性別失衡的民間印象，不能據此認定人口繁衍全靠漢人男性與原住民女性（熟番）通婚的結果。

第二，劃界封山。清廷設立番界，築土牛溝，畫定漢人與原住民的界線。到了乾隆時期，隨著漢人越來越多，番界往內山推進，原住民的生存空間也逐漸縮小。

同學們，請你們打開課本，仔細觀察一下番界地圖。想一想，為什麼最早設立的舊番界，只限於南台灣呢？

那是因為，南台灣開發得比較早，而當時北台灣，漢人人口稀少，根本沒有設立番界的必要。

到了乾隆時期，情況開始改變了。北台灣和中台灣，因為漢人移民漸多，清廷就又劃設了新的番界。特別是在中部地區，我們可以觀察到，土牛紅線逐漸向內山推進，這代表隨著漢人開墾範圍擴大，原住民的生存空間也慢慢被壓縮了。

至於南台灣，當新番界設立的時候，已經被漢人大量開墾，原漢之間的界線，早就變得模糊，所以，自然也就不需要再劃新的番界了。

康軒版七上歷史ch4 p.118

三、民變與治理──從一府三縣走向多廳多縣

接著，來談談台灣行政區劃的變化。

清帝國治理台灣的行政調整，在治理前期，基本上都是民變推動出來的。

舉例來說，一七二一年爆發了朱一貴事件。為了加強統治，清廷在雍正元年，也就是一七二三年，增設了淡水廳和彰化縣。四年後，又增設了澎湖廳。

到了乾隆年間，一七八六年，林爽文事件爆發。乾隆皇帝派遣福康安平定之後，為了表彰當地人民守城有功，將原本的諸羅縣，改名為嘉義縣。

再往後，嘉慶十七年，也就是一八二一年，漢人吳沙率眾開墾宜蘭，原漢衝突加劇，海盜也時有侵擾。因此，清廷在東北角設立了噶瑪蘭廳。

（請你再翻開課本地圖，看看這些事件之後，台灣行政區界的變化）

康軒版七上歷史ch4 p.119

四、西力東漸：通商開港與主權危機

然而，到了十九世紀中葉，清帝國的內憂外患越來越嚴重。外力入侵，也成為促使台灣行政區劃變革的重要原因。

一八六零年，英法聯軍，清廷簽訂了天津條約和北京條約。台灣被迫開港通商，開放滬尾，也就是今天的淡水，打狗，也就是今天的高雄，還有安平與基隆。外國人開始設立洋行，淡水、打狗也建立了領事館，台灣又逐漸被捲入全球貿易網絡之中。

一八七一年，發生了牡丹社事件。琉球人因船難漂流至台灣，被排灣族人出草殺害。琉球人向清廷求助，但清廷認為原住民屬於「化外之民」，無力保護。最後，日本以此為由出兵台灣。牡丹社事件，雖然讓清廷間接承認了琉球人屬於日本臣民，往好處想，是清廷終於不得不正視一些問題，於是派遣沈葆楨來台整頓。

沈葆楨來台後，進行了一連串改革。他廢除了劃界封山政策，推動開山撫番，鼓勵原漢通婚。他興築通往東部的道路，加強沿海防務，並且將行政區劃調整為二府八縣四廳，增設了台北府。台北府管轄了淡水縣、基隆廳、宜蘭縣與新竹縣，台灣府的轄區則包含彰化縣、埔里設廳、嘉義縣、台灣縣、鳳山縣、恆春縣、澎湖廳和卑南廳。

一八八四年，爆發了清法戰爭。當時，法國勢力持續伸入越南，而清廷，直到法國勢力進逼到越南北部，才真正意識到問題的嚴重性。

為了保衛藩屬國的地位，清廷被迫與法國交戰。這場清法戰爭的結果，使得清帝國不得不正式放棄對越南的宗主權，越南也隨之淪為法國實質控制下的殖民地。而戰火波及台灣，更讓清廷深刻體認到，台灣在帝國防線中的戰略重要性。

因此，一八八五年，清廷決定在台灣建省，任命劉銘傳為首任巡撫。劉銘傳上任後，大力推動現代化改革。他設砲台，建軍械局，購買輪船，設立郵政總局，鋪設電報線，興辦西學堂。還興建了台北到基隆的鐵路，後來延伸到新竹。

行政區也再次調整，形成三府一州十一縣三廳的新格局。三府是台北府、中部的台灣府，以及南部的台南府。台東地區則將卑南廳改為台東直隸州。另外，也新設了苗栗縣和雲林縣。

康軒版七上歷史ch4 p.121

五、台灣之於清帝國──從邊陲之地到戰略重心

總結來說，清帝國對台灣的治理，經歷了一場明顯的轉變。

一開始，是「為防台而治台」的消極態度。但隨著內外局勢變化，逐漸走向了「不得不積極經營」的現實。台灣，逐漸從一個偏遠的海島，慢慢轉變成清末時期，政經與軍事的重要戰略據點。

特別值得一提的是，劉銘傳在台灣推動的現代化建設，放在整個清帝國的背景下來看，也可以說是走在相當前面的。當時，中國內地推動的洋務運動，常常因為朝廷內部保守派的阻撓，進度緩慢、成效有限。而台灣，卻在短短幾年內，由劉銘傳集中推動了鐵路、電報、郵政、軍事防務等各項現代化建設，成果明顯而有效。這一段歷史，也讓台灣可以被稱作是清帝國裡，較早邁入現代化世界的優等生之一了。

同學們，這一堂課，配合著老師的心智圖筆記，你對於台灣在清帝國時期的行政治理，有沒有一個比較清晰的輪廓了呢？